我国法官员额制相关实践问题探究

　　我国法官员额制相关实践问题探究

　　论文提要：推行法官员额制度是当前全国法院改革的内容之一，是推进法官职业化建设的一个重要举措。本文针对法官员额制推行过程中可能面临的几个突出问题，包括法官员额确定计算标准、动态调整机制及法官与审判辅助人员比例等进行思考探究，并探讨应对思路。

　　一、法官员额制的制度背景

　　2004年3月，最高人民法院在广东省深圳市召开了全国法院法官助理试点工作座谈会,会议不仅是对各地法院开展法官员额确定、法官助理制度试行以来经验的总结交流。同时也启动了新一轮更高层次的试点工作,正式选定了17个法院作为试点单位,试图通过直接抓试点法院,不断总结试点经验,逐步扩大试点范围,推进全国法院此项工作的开展。对于法官员额制度，最高人民法院的表述为:试点法院应当以保证本法院依法高效地完成审判工作为前提,以案件数和案件数的发展变化为基本因素,并综合考虑本法院法官的素质、法院辖区的人口、面积等情况确定审判法官所需的员额。

　　2005年，最高法院下发《人民法院第二个五年改革纲要(2005-2009)》提出，要根据人民法院的管辖级别、管辖地域、案件数量、保障条件等因素，研究制定各级人民法院的法官员额比例方案，并逐步落实。

　　2014年，最高法院下发《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，首次提及建立法官员额制。

　　但国家最高权力机关迄今为止并未提出改革的具体目标和操作方案，也没有明确的统一组织、领导和具体步骤。

　　二、法官员额制的意义

　　确定法官员额比例是在加强法官职业化建设的背景下提出来的。法官职业化建设是一项复杂的系统工程，涉及到法官职业准入制度、在职法官继续教育制度、法官职业保障制度以及监督制约制度等各个方面。我国《法官法》第五十条规定，最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。确定法院员额比例是在加强法官职业化建设的背景下提出来的。确定法官员额比例不仅是法官职业化建设的应有内容，也是进行法官职业化建设的前提条件。

　　(一)使审判工作更趋专业化

　　无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作，而从事审判活动的法官都是具有丰富专业知识、丰富实践经验且经过严格的筛选出来的，可以称得上是社会的精英，而我国法制建设时间比较短，加上受历史传统、经济发展水平、文化背景等因素的影响，审判活动没有按其应有的规律去进行，而是带有一定的行政色彩，法官职业也是一个大众化的职业，许多不具有法律专业知识的人也可以当法官，而推行法官员额制度，就是通过严格法官遴选，缩减法官数量，使少数具备丰富法律专业知识和审判经验的法官独立行使审判权，而其他不具备法官条件的法院人员不能行使审判权，从而提高审判活动的严肃性和权威性，提高审判活动的公信度，逐步推进审判活动专业化进程。

　　(二)有利于提高审判质量，促进司法公正

　　首先，行使审判权的法官本身就是经过严格选拔脱颖而出的，具有较高的业务素质和政治素质；其二，推行法官员额制度以后，分工更为精细，法官只管“审”和“判”，而将大量的审判辅助性工作交由辅助人员处理，使法官更能集中精力和时间放在审判决策上，有利于作出正确决策；其三，推行法官员额制度，使当事人和法官之间建立起了一条隔离带，法官一般不能在开庭前与当事人接触，庭前的一切准备工作由法官助理来做，而法官助理不会参与案件的审理与裁判，有利于法官中立、超然地行使审判权，有助于维护司法的独立和公正。

　　(三)有利于提高诉讼效率

　　由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，可以更加有效地利用审判资源，促进审判效率的提高。

　　(四)有利于形成法院内部的竞争和激励机制，促进法官素质的提高

　　通过严格选拔出来的法官不仅仅是一个荣誉，更担负着责任和压力，一旦不能适应法官工作，将会被淘汰掉，因此，激烈的竞争压力将会迫使法官不断去钻研业务，认认真真办好每一起案件，不断提高自身的业务素质和政治素质。同时，法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够产生工作动力，积极去进取，不断地钻研业务，力争达到法官的条件。这就容易形成法院内部的良性循环，推动法官整体素质的提高。[1]

　　二、法官员额的确定

　　关于这一问题,最高法院规定:实行法官定额制度,在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口,经济发展水平等各种因素的基础上,在现有编制内,合理确定各级人民法院法官员额。而对2004年确定的试点法院，最高院更进一步表述为:试点法院应当以保证本法院依法高效地完成审判工作为前提,以案件和案件数的发展变化为基本因素,并综合考虑本法院法官的素质,法院辖区的人口、面积等情况确定审判法官所需的员额。前后提法的变化主要在于随着时间的推移,最高法院开始认为在各种因素中,案件数和案件数的发展变化即审判工作量应该成为决定法官所需员额数量的基本因素。确实，笔者也认为审判工作量应该是决定法官数量的首要因素,但同时还需要考虑结合人民法院内设组织的改革,人民法院审判职能与司法行政职能的合理分离等因素,综合考评以上因素以后,可以考虑拟定出一个在全国法院都能原则适用的法官员额计算方法。

　　(一)法官员额制的确定方法

　　1.审判工作量因素

　　审判工作量之所以能成为首要因素是因为审判业务本身是法院的中心工作,而其他因素如院辖区面积、人口数量、经济发展水平等最终都体现在影响案件数量上来。根据定编后的法官在摆脱了繁琐杂碎的审判事务性工作的情况下,专职审判工作。在法定工作日内能够审结案件的数量,再对应每个法院的受理案件数量,便可得出理论上每个法院需要的法官员额数。[2]

　　2.人民法院内设组织机构因素

　　现实生活中,每个法院内部都设有院长、副院长等若干人。由于他们集审判职务与行政职务于一身,因担任行政职务而面临的行政管理,工作协调等行政事务缠身,实际上办案数量极少,在法官员额定编后他们往往是当然的法官,占据很大一部分法官员额。在目前中国国情下,取消院长、副院长设置不可能,减轻他们的行政事务也难于奏效,不让他们当然成为法官,既不现实也不公平。如何能够解决这个难题?笔者试想，可以考虑将法院现有的审判业务庭进行合并，特别是一些审判业务细分产生的庭，改变目前法院内设机构小而全,审判资源分散、浪费,忙闲不均的状况,这样做可以自然削减相当多的庭长、副庭长数量,将这些位置用于安排定编法官,缓解人少案多的矛盾,同时庭长、副庭长设置的大幅度减少,有助于克服法院内部管理的行政化倾向,使庭长、副庭长的行政管理职能弱化。定编法官作为现有法官中的精英,应具备熟悉各类型案件的审判的能力,而不应该存在只能审理某一类型案件的跛腿法官。当然这一设想如付诸实施需要修改法院组织法等相关法律。

　　(二)审判辅助人员的管理

　　在实行法官员额制度过程中，如何应对法院现有编制限制、处理与现行干部管理体制的冲突，如何平稳有序地处理好法官队伍的人员分流和安置，确保法院队伍稳定和审判工作的正常开展，都不是容易解决的现实问题，必须精心准备，积极稳妥地进行。立足于法院的现实状况来看，现有法官的分流才是工作的重点和难点。法官员额制度确立后，必然将会使一部分已经掌握审判权的人员失去审判权。再精确的制度设计，可能都会有所缺陷。特别是在经过权衡后，被收回审判权的那一部分法官，心理上必然会产生一定的落差。尤其是被任命为法官时间不长的一部分年轻法官，他们虽然有较高的法律理论水平和学历，但在竞争法官员额时可能不具有优势，如果他们觉得事业发展受限，很可能会做出改变职业的选择。为此，要坚持“老人老办法、新人新政策”，尽可能降低改革成本，确保队伍稳定和审判工作的正常进行。对现职法官没有进入定员法官序列，安置到其他岗位工作的，应保留其行政职级和待遇不变。

　　(三)法官员额制度实施中法院党务、司法行政后勤人员的问题

　　在我国法院中,除了审判序列业务人员之外,还有着政治部(处)、纪检监察组(室)、研究室、办公室、机关管理后勤服务等部门。由于我国法院长期以来的特殊体制,在这些综合性部门工作的人员许多都具有审判职称。属于审判人员这个大范畴。法院实行法官员额定编后,这些人员何去何从?他们的审判资格能否保留?是一个值得探讨的问题。

　　1.在定额法官的选拔过程之中,应该允许这些部门具有审判职称的人员参加竞争。这些人员之所以在党务,行政后勤部门工作,很多时候是出于组织安排或工作需要,并非本人不愿或者无能力从事审判工作。他们的审判业务素质不见得比审判序列业务人员差多少。因此不应剥夺这些人员的平等竞争机会,不能以工作需要为由阻止这类人员参与竞争定编法官。同时,这样做也在法官员额定编工作中拓宽了用人视野,加大了竞争力度。

　　2.在法官员额定编工作完成以后,不能再允许审判序列人员与党务行政后勤人员两个序列出现交叉,特别是在这些部门工作的部门领导人员不能再以调整、充实、加强等名义交流到审判业务部门担任领导职务,成为当然的法官。必须尊重法官员额定编工作的严肃性,严格定编法官的准入门槛。在党务,司法行政后勤部门工作的人员审判职称的问题,目前可与审判业务部门落选定编法官人员一样实行老人老办法,审判职称予以保留。

　　3.从长远的观点来看,党务等内设部门应加强整合,实现人力资源的优化重组,为审判工作提供人事管理、综合服务等保障。

　　三、法官员额制动态调整机制

　　建立法官员额制，还应当在保持法官职业队伍稳定的前提下，按照统一的客观标准，建立起有序的准入机制，为非法官进入法官序列提供制度保障和适当机遇，形成我国法官队伍建设的良性循环。否则，一旦实行法官定额管理，就会面临部分高素质人才很难进入法官序列的窘境。

　　笔者认为，最高院提出的法官遴选制度不失为当前最合适的解决之策。但只有在法官岗位出现空缺时,基层法院才能增补初任法官,上级法院才能遴选下级法官。而且法官员额增补和转岗信息必须向社会公示，并提供充分理由。我们现行的法官遴选制度正处于不断探索和逐步完善的初级阶段，而且极具中国特色。不可否认，英美法系国家的法官遴选制度就比较成熟完善，他们历来强调法官必须由富有实务经验且道德学问优秀的人士担任，法官遴选实行“律师资历前置”模式，一般从律师中选任，法官的特点是“年长、经验、精英”。担任法官不需要参加考试，但要有一定从事律师工作的经历，而从事律师则必须具有法学院的毕业资格，并通过律师资格考试。而中国的实际情况恰好与英美法系国家相反，法官不需要有律师工作经历，各级法院根据法官法确定的条件多直接从通过国家统一司法考试和公务员考试的年轻法律人才中选拔法官，由资深律师转任法官的很少，往往是先当法官再改行做律师。

　　目前，我国法官遴选地方化、行政化管理严重，通常由组织人事部门从社会上统一招用后按照计划编制分配给法院，进入法院后再根据需要统一由法院的组织人事部门分配到各个审判业务庭工作。从事司法审判的法官与从事非司法审判业务的其他人员之间没有本质的区别，经常发生角色互换，职务序列比较混乱。在这种法官遴选制度之下，很容易使国家法官变成地方法官，造成法官缺乏必要的独立性，法官个体和整体素质提升不明显。[3]

　　因此，在员额制改革面前，设计并确定一整套科学、具备可操作性且符合专业需要的遴选标准，便显得至关重要。法官遴选过程要专业化和去行政化，去行政化不仅应当是整个司法改革的核心目标之一，同时应当成为具体改革方案制定时的标尺，法官遴选唯专业能力，不唯行政级别和年龄资历。要制定专业化的考核、评估标准，让优秀的专业法律人才留得下、进得来，不仅考验现有法官队伍的存量消化能力，还关系到未来法律专业人员的职业发展与选择。其次则是配套改革的推进与制度变迁的重要性，司法改革本身不可能孤立于社会整体，司法内部改革的破冰，仍旧需要外部环境、尤其是权力运作方式本身的变化。排除干扰与保持独立性，虽是对职业法律人的专业要求，更是司法权本身对良好制度环境的需要。[4]

　　四、法官与审判辅助人员比例

　　法官员额制度的实施，意味着与现任法官相比法官的人数将大幅度减少。在现阶段，如果法官审理案件程序不变，即每个程序都亲自操作，可以说法官是难以应对的，为保证审判工作的正常进行，必须保证法官有相应的法官助理或法律辅助人员，由他们完成诸如送达、整理案件争议、依职权进行调查、督促当事人申请执行或履行法官做出的裁判、起草各类文书等工作。而法官所要做的，主要是主持听证和法庭审理，做出决定和裁判，成为庭审诉讼活动的主角，而不是各项诉讼事务的执行者。为此就需要建立法官助理制度或审判辅助人员制度，以协助法官开展工作，法官助理或审判辅助人员的职责是做好庭前调解，庭前准备和其它辅助性工作。如果法官助理、书记员等辅助人员数量严重不足，定员后的法官就难以完成审判任务，法官员额制度就缺乏有效的支撑。因此，在实行法官员额制度时，必须对法官助理制度等改革进行通盘考虑，同步推进。在核定法官员额时，应同时确定法官与法官助理、书记员的配置比例，核定法官助理、书记员以及其他司法辅助人员的数量。

　　目前，在一些法院的改革实践中采取了“三二一”的模式，即3名法官配置2名法官助理和1名书记员。笔者认为，这种配置方式易导致法官助理之间分工不明确，工作量不平等，也易导致合议庭成员之间的矛盾。就法官与其他辅助人员的比例而言，国外法院通常为金字塔结构，我国法院则往往是呈柱形甚至倒三角结构。因此，一般而言，国外法院的法官级别越高，辅助人员越多，我国则不能效仿，否则必然导致机构的臃肿。笔者认为，我国中级以上的法院应当一名法官配一名法官助理，每3名法官共配置1至2名书记员(速录员)，而基层法院则可实行“一一一”模式，即一名法官、一名法官助理和一名书记员。

　　法官员额制度的建立，是一个复杂的系统工程，需要宏观环境及配套措施来辅助，牵一发而动全身，不可操之过急，要循序渐进。而法官员额制度建立后，员额比例也不应是一成不变的，随着法官职业化进程的不断深入，制度完善，管理明确，体现法官职业化、专业化、精英化的法官员额比例也应该下降，以达到法官职业化的要求。

　　作者简介：

　　董晓宇，男，1965年1月生人。本科就读于华北煤炭医学院法医专业，研究生就读于河北大学哲学专业。2013年11月起任河北省遵化市人民法院院长。

关键词：法官员额制