环境民事公益诉讼制度起诉主体资格研究

　　随着生产力的发展，社会经济在不断进步，但是环境问题却越来越严重，这种现象在发达国家尤为明显，近年来在发展中国家也日益显现。由于环境问题不同于其他民事问题，涉及的更多是环境公益。因此，突破原有的单一诉讼模式，构建一种更加符合实际需要的诉讼制度十分必要。环境公益诉讼制度已经存在于很多国家，但是各国对于起诉主体的规定却各不相同，这是构建环境民事公益诉讼需要首先解决的问题。

　　一、我国环境民事公益诉讼起诉主体资格的现状

　　在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《环境公益诉讼解释》)颁布之前，关于起诉主体问题在《民事诉讼法》和《环境保护法》中有两条简单规定，但是在实践中仅仅依据这两条规定，民事公益诉讼开展起来还是十分困难的。在民诉法中起诉主体为法律规定的机关和有关组织，但具体包括哪些机关，哪些组织，是否有资格限制等等，都没有明确规定。正因为我国对于环境民事公益诉讼制度一直没有有力的法律支撑，但现行环境问题依然紧迫，各地也不得不充分发挥主观能动性，探索了具有地方特色的公益诉讼制度。如2012年福建省南靖县检察院作为原告起诉沈氏二人因非法采矿造成山体破坏一案，南靖县检察院请求法院判处被告采取有效措施，消除危险、恢复植被，这两起案件起诉主体均为检察机关。2011年“自然之友”联合绿色志愿者联合会诉云南省某公司铬渣污染案，此案为草根启动环境公益诉讼，这是以前所没有的，是环境公益诉讼的一大进步。而2013年中华环保联合会诉无锡市某景区管理委员会破坏林地案，原告则为国务院批准、民政部注册、环境保护部主管的具有社会影响力的社会组织。

　　鉴于环境公益诉讼一直遭遇瓶颈，2015年1月6日最高法出台的《环境公益诉讼解释》，针对《环境保护法》第五十八条规定的起诉主体问题做了明确规定。很明显，我国环境民事公益诉讼制度秉承了大陆法系相对保守的特点，只允部分机关和组织具有原告资格。而且在最高人民法院公布的《环境公益诉讼解释》中，只对环境保护法中规定的社会组织做了详细解释，而对于《民事诉讼法》第五十五条规定的“法律规定的机关”未做解释。只是在《环境公益诉讼解释》中规定检察机关以及其他一些部门、社会组织可以支持起诉，也就是说这些主体并没有获得起诉主体资格，不能作为当事人进行诉讼，但是这与《民事诉讼法》第五十五条设定的初衷是不符的。

　　二、社会组织作为起诉主体存在的问题

　　新环保法的规定使得社会组织成为环境民事公益诉讼的主要力量。相比过去的环境公益诉讼，这次新环保法的规定无疑是一大进步，将许多致力于环境保护的社会组织囊括在内。据统计，迄今为止我国符合条件的社会组织已达300余家。但是难以回避的是，仅仅规定社会组织作为起诉主体仍存在不足之处。

　　(一)立案难问题。据调查，有资格的社会组织向法院提起诉讼，大多数案件法院都没有立案，法院既没有给出书面答复，也没有口头答复。面对这种情形，环保社会组织也没有更好的办法。环保社会组织相比法律规定的有关机关而言，在地位上、法律授权上都有一定差距。例如环保机关针对环境侵权行为，直接可以依职权提起诉讼，法院一般也会按照程序予以立案。但是，环保社会组织在提起诉讼时，法院就会考虑到政治、经济各方面的利益，以及面临的政府压力，法院往往对于这些案件置之不理，最终不了了之。

　　(二)诉讼负担沉重。虽然，环保社会组织相比于公民个人具有较强的诉讼能力，但是，环境民事公益诉讼的特点决定了其不应作为普通的诉讼来看待。首先，其要求对环境问题比较了解，并且具有一定的专业知识，还需要高素质的专业人才；其次，其需要具有雄厚的经济实力来负担诉讼费用，这些费用包括案件受理费、律师费、鉴定费、交通费、住宿费等等，其中鉴定费用为主要开支，几万至几百万不等，这对于经费有限的环保社会组织来说无疑是一种沉重的负担。相比于法律规定的有关机关，这些机关无论是在人力还是财力上都有国家做强大的后盾，无需有后顾之忧，不会出现因经费不足中止诉讼的现象。

　　三、起诉主体范围应扩大

　　(一)检察机关作为原告资格分析

　　从各国规定来看，两大法系中的许多国家都将赋予了检察机关起诉主体资格，而我国许多地方也出现了检察机关提起环境民事公益的例子。虽然我国现有的法律规定了“法律规定的机关”享有起诉主体资格，但是并没有明确规定检察机关享有此项权利。这样，检察机关在维护环境公益时显得名不正言不顺，在行使此项权利时也束手束脚。而在十八届四中全会公报中，已明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，因此，鉴于国内外经验，我国可以适当扩大原告资格范围，将检察机关明确纳入其中。

　　1、检察机关作为原告的可行性

　　一是检察机关作为原告有法可循。在《宪法》、《人民检察院组织法》中都明确规定了检察机关具有法律监督职能，有义务保护公民权利不受侵害。这些规定都有力的证明了检察机关作为法律监督机关，在环境公益受到损害或者威胁时，检察机关有权利也有义务向法院提起民事诉讼。同时，检察机关在提起诉讼过程中，可以充分行使调查取证权，全面收集行为人破坏生态环境的证据，并对相关的执法部门进行法律监督，多渠道维护环境公益。

　　二是检察机关诉讼实力较强。首先，检察机关作为国家机关，背后有国家的鼎力支持，这是其他法律关系主体都无法享有的。面对环境公益诉讼往往投入很多，可能结果却不尽如人意问题，检察机关更有资本去应对。相比于其他环境行政部门，检察机关依法独立行使自身的权利，不受他人干涉，更容易突破地方保护主义和行政垄断的束缚，均衡诉讼双方实力，有效严厉打击破坏生态环境的行为。此外，检察机关具有较强的法律专业能力，并且有一批专业素质较高的检察人员，在调查取证和起诉、出庭公诉过程中，相比其他机关、社会组织和个人而言更专业、更高效，应对环境民事公益诉讼时更游刃有余。

　　三是检察机关作为起诉主体在一定程度上可以减少随意使用诉权的现象。现有相关法律未规定公民个人可以提起环境民事公益诉讼，其中一个原因就是因为怕出现公民个人因炒作、谋利导致滥用诉权的现象。由于检察机关本身就具有刑事诉讼的职能，诉讼程序有法律规定，检察机关在行使权利时严格按照法律规定，因此，由检察机关在提起诉讼时也是比较规范和严谨的。

　　2、完善检察机关作为起诉主体的相关制度

　　虽然根据我国现有法律规定，检察机关作为起诉主体具有可行性，但是现有制度设计仍然残缺，必须进行完善，保证检察机关能够充分发挥起诉主体作用，打击破坏生态环境的行为。

　　一是以立法的形式明确检察机关的原告主体地位。十八届四中全会公报中已提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，因此检察机关作为起诉主体已是大势所趋。可以通过出台司法解释，对前述中“法律规定的机关”进行解释。或者在《人民检察院组织法》中增加检察机关提起公益诉讼的职能，通过系统内立法，更加明确检察职能。只有有了法律保障，检察机关才能大刀阔斧的展开工作，名正言顺的向环境侵权人提起诉讼，减少和消除环境侵权行为，有力推动环境保护工作顺利进行。

　　二是赋予检察机关在环境民事公益诉讼中调查取证权。在一般民事诉讼中，多为当事人自己收集相关证据，在确有必要时，申请法院予以调取。而当检察机关提起环境民事公益诉讼时，由于检察机关本身具有侦查职能，侦查经验丰富，相比其他社会组织、公民个人而言收集调取证据更有优越性，完全可以由其自行调查取证，在必要时由相关部门予以配合。检察机关在诉讼前收集调取证据应全面、合法，本着务实严谨的工作态度，防止对民事领域干预过当。

　　三是关于法院判决的损害赔偿金处理问题。由于检察机关是代表广泛公众提起的公益诉讼，因此，虽然检察机关为原告，法院判处的赔偿金也不可能归属于检察机关，而是应将这些赔偿金回馈社会，用于环境保护。具体说来可以用于以下用途：一是将损害赔偿金优先用于补偿受害人，而受害人应当是在法院立案以后向法院登记的受害人；二是建立环境公益诉讼专项基金，将损害赔偿金存入该基金账户，用于奖励保护环境的社会组织和个人，支付环境修复费用，或者用于保护生态环境和资源等。

　　(二)公民个人作为起诉主体分析

　　许多国家都规定了公民个人可以提起环境民事公益诉讼，例如美国在其多部法律当中都做了明确规定。但是也有许多国家没有肯定公民个人的起诉主体资格，包括我国。关于公民是否应该被赋予起诉主体资格，一直没有定论。下面将从公民个人作为起诉主体的局限性和可行性进行分析。

　　1、公民个人作为起诉主体的局限性

　　首先，赋予公民个人原告资格，也就是降低了公益诉讼的门槛，每个人都可以提起公益诉讼，这就很可能出现公益诉讼“井喷”，加之公民个人素质良莠不齐，出于炒作或者谋利，极有可能出现滥诉现象。一旦出现这种现象，无疑会大大增加法院和社会的负担，不但扰乱了司法秩序，还造成司法资源的浪费，对生态环境的保护也起不到任何作用。

　　其次，公民个人力量微薄，而复杂的环境问题诉讼成本却巨大，公民个人难以投入足够的人力、物力、财力，与检察机关、社会组织相比，其很难在诉讼中与被告处于均衡地位。再考虑到公民个人在环境诉讼中取证相对困难，且没有相关专业知识，面对环境公益诉讼难免有心无力，胜诉的几率更是很小。

　　最后，环境问题往往与地方保护主义和行政垄断相挂钩，尤其是一些重污染企业，这些企业大多是地方的支柱企业，关系着地方经济和财政收入，地方政府部门考虑到地方经济，往往对这些企业也大多采取放任态度。公民个人对这些企业提起诉讼，法院会因承受不住政府的压力不予立案。因此，公民个人单独启动公益诉讼程序在立案阶段可能就困难重重。

　　2、公民个人作为起诉主体的可行之处

　　一方面，传统民事诉讼要求原告必须是与本案有直接利害关系的当事人，但是环境问题的特殊性让环境公益诉讼突破了这种禁锢，即与本案无关的主体也可以为维护环境公益提起诉讼，公民个人当然也符合条件。而且对公民个人赋予起诉资格，也有利于扩大环境民事公益诉讼起诉主体范围，调动社会主体维护公益的积极性，推进全民环保。

　　另一方面，公民个人作为生态环境的直接接触者，环境利益无时无刻不在深刻影响着其生产、生活，与其他机关、社会组织相比，其对环境问题的感知也更为敏感，发现环境问题也会更加及时。加之环境问题与其利益息息相关，一旦公民发现环境侵权行为，就会及时的去收集证据，积极的投入到诉讼中去。

　　对于公民个人作为起诉主体可能出现的滥诉问题，可以通过设置诉讼前置程序,在公民个人意图提起公益诉讼之前，将此意图通知给有关环保机关，由有关环保机关先进行审查，以期通过有关机关的处理对违法行为进行处理。如果有关机关并未作出处理，公民个人才能提出环境公益诉讼。或者通过对滥诉者处以罚款、行政拘留等惩罚措施，减少公民个人滥诉行为，也可以为避免公民个人以法院不予立案为由进行炒作。一旦解决好滥诉问题，公民个人作为起诉主体并不是不可行的，而且许多国家已经做出了范例。虽然我国现在并未赋予公民个人提起公益诉讼的权利，但是公民个人作为环境权益直接受益者为维护环境公益提起诉讼为大势所趋，只是时间问题。　(玉田县检察院李倩倩)

　　参考文献：

　　[1]许鹏：《环境民事公益诉讼原告资格研究》，安徽大学硕士学位论文，2014年。

　　[2]李梦雯：《环境民事公益诉讼主体资格研究》，西南大学硕士学位论文，2014年。

　　[3]宁利昂：《提起公益诉讼的主体----本土可行性分析》，载《政治与法律》2012年第04期。

　　[4]杜菲菲、马鹏飞：《公民个人提起民事公益诉讼的原告资格》，载《知识经济》2012年6期。

　　[5]暨中党：《检察机关提起环境公益诉讼制度研究》，载《中山大学法律评论》2011年第01期。

　　[6]李志强:《论环境公益诉讼基金制度在我国的建立》，华东理工大学硕士学位论文， 2008年。

关键词：法学研究