建立行政公益诉讼制度促进依法行政

　　近年来，关于行政公益诉讼的讨论方兴未艾。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”建立行政公益诉讼在我国之所以重要，是因为在当前，不执行法律、决策违法、行政垄断、滥用职权等不作为、乱作为问题已成为行政违法的主要现象，这些违法行为，不但损害了法律尊严和政府形象，更给国家和社会公共利益带来了重大损失。

　　作为执法主体，行政机关在行使职权时，应当严格执行法律，以维护公共利益为职责，但由于缺乏有效的监管和制约机制，一些行政机关不作为、乱作为等违法现象屡见不鲜。如根据审计署的土地出让审计报告显示，地方政府违规、变相减免土地出让金、用地单位拖欠土地出让金等现象屡禁不止，每年损失多达数百亿元。再如食品安全，尽管我国已经建立了相对完善的食品安全监管机制，但毒豆芽、毒猪肉、地沟油等食品安全事故仍层出不穷，这些事故往往折射出相关行政机关的失职与缺位，一些执法机关甚至“养鱼执法”，成了违法行为的保护伞。

　　从实践来看，这种行政违法虽然给国家和社会公共利益造成了重大损失，但往往并不直接对具体、特定的个人造成直接侵害，公民、法人和其他社会组织由于与行政行为没有直接的利害关系，导致无法对其提起行政诉讼，从而使违法行政行为缺乏有效的司法监督。虽然在行政诉讼之外，我们不乏有对行政机关的各种监督机制，但从现实生活中频繁曝光的食品安全、环境污染等事件来看，这些监督机制事实上大多处于失灵状态。如果任由这些违法行为发展而不加以纠正，不仅不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护，也会严重损害法律的尊严与权威，最终侵害每一位社会成员的合法权益。因此，为了推进法治政府建设，遏制当前公共利益日益严重受损的趋势，有必要建立行政公益诉讼制度，强化行政诉讼的监督功能，充分发挥司法的监督作用，以纠正行政机关不作为、乱作为等行政乱象，同时，这也是确保依法治国目标实现的必要举措。

　　从西方各国来看，尽管在行政诉讼模式上有所不同，但为保障公共利益不受行政机关违法侵害，均在不同程度上建立了行政公益诉讼制度。如在美国，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律规定其他当事人作为私人检察总长，维护公共利益。此外，美国还有所谓的纳税人诉讼。其公益诉讼多见于环境保护、人权保障和财政开支等领域。在英国，如果某一行政机关的行为违法，侵害了公共利益，但又没有给任何个人造成特别损失的，为保障公共利益，检察总长可以亲自向法院申请禁止令，或者授权某一公民提出告发人诉讼。根据1972年的《地方政府法》，英国还允许地方当局代表当地居民对侵害公共利益的行为提起诉讼。在法国，省长作为中央的代表，为确保国家法律能顺利实施，如果认为地方制定的决议不合法，可以向行政法院提起行政诉讼，要求法院进行审查。而以主观诉讼为典型的德国，同样也在环境保护领域建立了团体诉讼制度，主要针对的是行政机关的违法行为，目的在于维护公共利益。在日本，为了保障法律的正确实施，其《行政事件诉讼法》也规定了民众诉讼，对国家或公共团体机关的不符合法规的行为加以纠正，具有明显的公益诉讼色彩。西方国家的这些制度与做法，都值得我国在建立行政公益诉讼制度时学习和借鉴。

　　从当前来看，为了保护公共利益，我国已经建立了民事公益诉讼制度，为探索行政公益诉讼积累了宝贵经验。但如果缺乏行政公益诉讼的配合，仅靠民事公益诉讼，无法形成对公共利益完整有效的救济。普通企业或个人对公共利益的侵害，往往和行政机关的默许、纵容甚至支持有着千丝万缕的联系，如果建立行政公益诉讼，会加大对民事违法行为的纠正力度。建立行政公益诉讼，也符合行政诉讼法的立法目的。依照行政诉讼法第1条规定，保护公民、法人和其他组织的合法权益和监督行政机关依法行使职权都是行政诉讼制度的重要目的。建立行政公益诉讼制度，不仅有利于维护公共利益不受侵害，而且也有利于对行政机关的行政行为进行监督。

　　如何构建行政公益诉讼制度，学界虽有讨论，但许多问题还不十分清晰，因而需要认真探讨，更需要在试点的基础上积累经验:

　　一是在诉讼主体上，就目前而言，赋予公民或组织提起行政公益诉讼还不太现实。这不仅是因为公益诉讼还处于探索阶段，更重要的是公民或组织还缺乏足够的与行政机关进行博弈的能力。因此，在起步试点阶段，不妨将提起行政公益诉讼的资格赋予检察机关。这样做，第一，与检察机关本身的法律地位相适应。作为国家法律监督机关，检察机关本身就有权力对行政机关的违法行政行为进行监督，以保障国家法律统一正确的实施。第二，作为国家机关，检察机关与行政机关实力相当，能够对案件进行充分调查取证，拥有在法庭上与其进行对抗的能力。当然，随着制度的日益成熟，将来也应当允许公民或组织提起行政公益诉讼。

　　二是在受案范围上，因行政机关的行政行为均涉及到公共利益，违法情形也多种多样，哪些可以纳入到行政诉讼中来解决，需要慎重考虑。鉴于检察机关提起行政公益诉讼仍处于试点阶段，不宜将提起公益诉讼的领域放得过宽，可以先就社会关注度高、大家意见相对一致的领域，如环境保护、食品安全、国有资产流失等，通过试点允许检察机关提起公益诉讼，在积累经验的基础上，逐步扩大到其他领域。

　　三是在诉讼程序的启动上，由于检察机关本身就是法律监督机关，而且侵害公共利益的行政案件，案情大多极为复杂，诉讼往往耗时耗力，因此，有必要建立诉前检察建议与行政公益诉讼的衔接制度。检察机关如果认为行政机关的行政行为有违法嫌疑的，可先向行政机关提出检察建议，要求其进行改正或对其行为的合法性作出说明。如果该机关无法说明合法依据而又不纠正，或者在合理期限内不予答复的，检察机关可以向法院提起行政公益诉讼。这样做，有利于节约司法资源，也有利于最大程度地发挥检察机关的监督作用。

　　四是要理顺行政公益诉讼与个人救济诉讼的关系。从制度设计来看，我国行政诉讼仍以个人权利救济为主，行政公益诉讼只能是作为补充而存在。因此，在构建行政公益诉讼制度时，应当厘清真正需要建立公益诉讼制度的领域与事项，只有在对违法行政行为没有适格原告的情况下，检察机关才有必要介入，提起行政公益诉讼。

　　近年来，我国实践中也出现了一些所谓行政公益诉讼案件，但事实上，这些案件并不是公益诉讼，而是典型的个人权利救济诉讼，只不过因案件具有广泛的社会影响，从而使其带上了公益色彩。当然，伴随着行政公益诉讼的试点，行政公益诉讼与个人救济诉讼的分界也会日渐清晰。

　　(作者为中国政法大学法学院院长、教授)

关键词：公益诉讼